Ocean Governance - Germany is committed to protecting the oceans

Germany is committed to protecting the oceans and to the fair use of the sea. Maritime armed forces can also contribute to the enforcement of rules.

Eine deutsche Fregatte im Mittelmeer – unter dem Nato-Mandat Sea Guardian – könnte leichter zur Gewährleistung umfassender maritimer Sicherheit und zur Durchsetzung einer gerechten, nachhaltigen Meeresnutzung eingesetzt werden, als dies gegenwärtig in Nord- und Ostsee der Fall ist. Der Einsatz der Marine zum Schutz der Schifffahrt, der maritimen kritischen Infrastruktur oder der natürlichen Ressourcen und des fragilen Ökosystems der Meere vor kriminellen und hybriden, also nicht eindeutig militärischen Bedrohungen, fände außerhalb eines entsprechenden internationalen Mandats in einer rechtlichen Grauzone statt. Das, was die Deutsche Marine seit Jahrzehnten immer routinierter anderswo an Aufgaben übernimmt, wird spätestens mit dem vollen Bewusstsein für die Zeitenwende auch zu Hause und in heimischen Gewässern gebraucht.[ds_preview]

Die Übernahme von Ordnungsfunktionen auf See, die üblicherweise in der Bundesrepublik zu den Aufgaben der Polizei gehören, ist für die Bundeswehr im Normalfall nicht vorgesehen. Allerdings sind auf hoher See zivile Einsatzmittel dünn gesät, und je weiter ein Kriegsschiff von der heimatlichen Küste entfernt ist, desto weniger Träger deutscher Exekutivgewalt finden sich in dessen Nähe. Außerdem bietet keine zivile Behörde die Reichweite und Ausdauer, die Sensoren und die Durchsetzungsfähigkeit der Marine. Die Besonderheit der Situation auf hoher See und eine nicht nur auf die Heimatgewässer beschränkte Verantwortung Deutschlands wurden bei der Trennung zwischen ziviler und militärischer Sicherheit im Grundgesetz nicht mitgedacht.

„Maritime Sicherheit ist Grundlage unseres Wohlstands“, sagte Bundeskanzler Olaf Scholz auf der diesjährigen Nationalen Maritimen Konferenz in Bremen. Jenseits der Notwendigkeit, Seewege und maritime Infrastruktur zu schützen, hängt das gesellschaftliche Wohlergehen Deutschlands – und das der gesamten Menschheit – auch davon ab, dass der Ozean als Teil des Ökosystems der Erde intakt bleibt. Das Meer ist nicht nur Transportweg, Nahrungs- und Ressourcenquelle. Es leistet als CO2-Speicher, als Ort der Sauerstoffproduktion von Phytoplankton und Meeresalgen und als Grundlage des Temperaturaustauschs zwischen Äquator und den Polen einen unverzichtbaren Beitrag zur Erhaltung der Lebensgrundlagen des Menschen.

Nachhaltige Meeresnutzung

Der Schutz des Ozeans, die globale Regulierung und Durchsetzung nachhaltiger und gerechter Meeresnutzung – Ocean Governance – ist Grundlage zu seinem Erhalt als gemeinsamem Erbe der Menschheit. Zu dieser Überzeugung bekennt sich Deutschland als Teil der Europäischen Union und verantwortungsvolles Mitglied der internationalen Gemeinschaft. Mit seinem wirtschaftlichen Gewicht ist es in dieser Verantwortung auch besonders gefordert. Selbst wenn es immer Lücken im Rechtsrahmen zum Schutz der Meere geben wird, leidet Ocean Governance gegenwärtig vor allem an der großen Knappheit an Mitteln zur Durchsetzung bereits bestehender Regeln. In der modernen Übertragung der traditionellen Ordnungsfunktionen von Marinen sind es vor allem die Seestreitkräfte großer, verantwortungsvoller Staaten, die für diese Aufgabe in Frage kommen.

Als Ergebnis des gewachsenen Bewusstseins für Deutschlands Verantwortung in der Welt hat die Deutsche Marine im Zuge von drei Jahrzehnten mit Auslandseinsätzen eine immer weitreichendere Rolle in der Gewährleistung umfassender maritimer Sicherheit übernommen. Damit hat sich die Marine innerhalb einer Generation sehr weitgehend an das Einsatzspektrum ihrer internationalen Partnermarinen angenähert. Allerdings bleiben mit „Polizeiaufgaben“ assoziierte maritime Ordnungsfunktionen an zeitlich und räumlich begrenzte Mandate geknüpft. Eine grundsätzliche Weiterentwicklung des (juristischen) Verständnisses von der Aufgabe der Marine in der maritimen Sicherheitsarchitektur Deutschlands hängt nach wie vor hinter der internationalen Normalität und dem Gebot der strategischen Situation in Europa und der Welt hinterher.

Traditionell erwarten Nationen von ihren Marinen die Erfüllung von drei Kategorien von Aufgaben: die Unterstützung von diplomatischen Initiativen – oder die Vereitelung derer von Rivalen; die Durchführung und Unterstützung von militärischen Operationen auf und von See aus; und die Gewährleistung von Ordnung auf See – maritimer Sicherheit – gegen kriminelle und gegnerische Bedrohung. In der Gegenwart entwickelte sich der letzte Aufgabenbereich analog zum gewandelten Sicherheitsbegriff immer mehr weg vom einfachen Schutz nationaler Handelswege hin zur Gewährleistung umfassender menschlicher Sicherheit auf See – zum Wohle der gesamten Menschheit. Integrierte – alle Bereiche der Gesellschaft betreffende – Sicherheit, wie sie in der neuen Nationalen Sicherheitsstrategie der Bundesregierung zum Ausdruck kommt, hat eine existentielle maritime Dimension – und sie kann ohne einen umfassenden Beitrag der Marine nicht gewährleistet werden.

Mehr Sicherheitsaufgaben

Ocean Governance, der Schutz maritimer Lebensgrundlagen moderner Gesellschaften, ist die logische Fortsetzung der traditionellen Ordnungsfunktion von Seestreitkräften seit Jahrhunderten. Für die meisten Marinen und alle größeren Seemächte war es immer schon selbstverständlich, dass Kriegsschiffe nicht nur rein militärische Aufgaben zu erfüllen haben. Anders als die in diesem Jahr zum Jubiläum von 175 Jahren deutscher Marinen bedachten historischen Vorläufer, musste die Marine der Bundesrepublik von ihrer Gründung bis zum Ende des Kalten Kriegs nie davon ausgehen, im Frieden Ordnungsfunktionen zu übernehmen. Aufgrund der strategischen Situation Westdeutschlands kam der Marine eine sehr limitierte Rolle zu. Sie war vollständig integriert in einen Teilbereich der militärischen Abschreckung der Nato gegenüber der Sowjetunion und musste darüber hinaus keinen Beitrag zur Wahrung globaler maritimer Interessen leisten.

In ihren mandatierten Auslandseinsätzen der letzten mehr als 30 Jahre übernahm die Deutsche Marine immer weitergehende Aufgaben der maritimen Sicherheit. Von der Embargoüberwachung in der Adria im UN-Auftrag Anfang der 1990er-Jahre über die Terrorismus- und spätere Pirateriebekämpfung am Horn von Afrika in den 2000ern bis hin zur dortigen Überwachung von illegaler Fischerei und dem Mandat Sea Guardian im Mittelmeer: Die Marine deckte und deckt zunehmend die volle Bandbreite an Aufgaben zur Gewährleistung maritimer Sicherheit ab. Allerdings bleiben diese Aufgaben an zeitlich und räumlich begrenzte Mandate geknüpft.
In der landzentrierten militärstrategischen Debatte in Deutschland wird bei der Refokussierung auf Landes- und Bündnisverteidigung mitunter vergessen, dass die Marine eines Staates von der Bedeutung der Bundesrepublik in jedem anderen historischen und gegenwärtigen Fall umfassende maritime Ordnungsfunktionen zu übernehmen hätte. Maritime Sicherheit ist keine Zusatzaufgabe neben Landes- und Bündnisverteidigung, sie ist ihr integraler Bestandteil. Es gehört untrennbar zur Verteidigung eines Staates, seine maritimen Interessen zu schützen. Dabei liegt es in der Natur der global vernetzten Wirtschaft und des aufgeklärten Selbstverständnisses der Bundesrepublik, dass diese Interessen nicht nur reine Eigeninteressen sind, in unmittelbaren Heimatgewässern liegen, oder ausschließlich militärisch bedroht werden.

Maritimer Sicherheit mangelt es in Nord- und Ostsee an einem umfassenden Lagebild, dem möglichst lückenlosen Wissen um legale und illegale Aktivitäten auf See. Darüber hinaus fehlen Kapazitäten, um verdächtige Schiffe zu überprüfen, falls nötig aufzustoppen oder festzusetzen. Das internationale Seerecht unterscheidet auch nicht zwischen ziviler oder militärischer Exekutivgewalt, wenn es um die Berechtigung zu diesen Maßnahmen geht. Da allerdings diese Schritte in den meisten Fällen der Zustimmung des Flaggenstaats des verdächtigen Schiffes bedürfen, braucht es auch das diplomatische Gewicht von Staaten wie Deutschland, damit sich Kriminelle keine internationalen Schlupflöcher suchen können.

Kontrollen auf See gehören seit Jahren zum Aufgabenspektrum der Marine, Foto: Bw

Ordnungsfunktionen können bei Kriegsschiffen immer auch „Nebenprodukt“ einer sichtbaren Präsenz in wichtigen Weltregionen sein und steigern – richtig gemacht – das Renommee bei den dortigen Anrainern. Kaum ein Staat kann es sich erlauben, sowohl zivile als auch militärische Kapazitäten für weltweite Einsätze zu schaffen. Es gehört zu den Aufgaben von Seestreitkräften verantwortungsbewusster Staaten, einen umfassenden Beitrag zu maritimer Sicherheit und Ocean Governance zu leisten.

Abwehr von Bedrohungen

Solange eine grundsätzliche Aufgabenzuweisung an die Marine und eine Klärung des Rechtsrahmens ausbleiben, würden Mandate nach dem Vorbild von Sea Guardian Handlungssicherheit schaffen. Die NATO-Mission im Mittelmeer, 2016 hervorgegangen aus der früheren Operation Active Endeavour, fußt nicht mehr einfach – wie ihre Vorgängerin – auf nationaler Sicherheit und Bündnisverteidigung, sondern bezieht sich auf das internationale Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen und die SUA-Konventionen der International Maritime Organisation (IMO Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation). Damit können im gesamten Mittelmeer alle unter diesem Mandat agierenden Kriegsschiffe gegen die komplette Bandbreite an zivilen, kriminellen, terroristischen und militärischen Bedrohungen von maritimer Sicherheit vorgehen. Sea Guardian ist so – weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit – das erste Mandat, unter dem die Deutsche Marine vollumfänglich für Ocean Governance zum Einsatz kommen kann.

Die Gewährleistung maritimer Sicherheit im Rahmen nationaler Selbstverteidigung, des Seerechtes und der Konventionen der IMO bedarf keines Mandats eines durch Russland und China blockierten UN-Sicherheitsrats. Es wäre für die EU oder die NATO möglich, eigenständig eine Mission als Reaktion auf alle staatlichen und nicht staatlichen Bedrohungen maritimer Sicherheit auf hoher See oder innerhalb eigener Hoheitsgewässer aufzusetzen. Für Deutschland wiederum böte eine solche Mission die verfassungsrechtliche Grundlage für ein Mandat des Bundestags zum Einsatz der Marine im Rahmen eines Systems kollektiver Verteidigung.
Käme durch kriminelle oder hybride Angreifer im Mittelmeer eine französische oder italienische Pipeline, Öl- oder Gasplattform in Gefahr, oder müsste Umweltkriminalität Einhalt geboten werden, könnte im Rahmen des Mandats Sea Guardian eine deutsche Fregatte rasch zum Einsatz kommen. In Nord- oder Ostsee fehlt die weitreichende Grundlage eines solchen Mandats und man käme bei Anwendung von Zwangsmaßnahmen kaum um eine außerordentliche situationsbezogene Entscheidung auf Niveau des Bundeskabinetts. Kurzfristige Handlungsfähigkeit, Handlungssicherheit aller zivilen, militärischen und privatwirtschaftlichen beteiligten Akteure ist in letzterem Fall ernsthaft in Frage zu ziehen. Bisherige Übungen zu maritimen Terrorlagen machen deutlich, wie wichtig eingespielte Verfahren auf operativer Ebene sind. Darüber hinaus bringen ungeklärte Zuständigkeiten Ressourcenprobleme mit sich.

Sicherheit ohne Scheuklappen

Wenn Verantwortung und Zuständigkeiten ungeklärt bleiben, entstehen Lücken und im Krisenfall dauern Reaktionen länger als nötig. Auch wird es schwerer, benötigte Fähigkeiten aufzubauen, wenn unklar bleibt, wer dies jeweils leisten soll und wer welche Mittel zukünftig für welche Aufgaben braucht. Schließlich geht es nicht nur um Ad-hoc-Reaktionsfähigkeit, sondern auch um die kontinuierliche und langfristige Arbeit beim Aufbau eines verlässlichen Lagebilds, das überhaupt erst eine frühzeitige Reaktion möglich macht.

Eine Debatte über maritime Sicherheit ohne Scheuklappen könnte auch gemeinsam zivil und militärisch genutzte Einsatzmittel und geteilte Informationen stärker in den Blick rücken. Wenn beispielsweise ferngelenkte oder (teil-)autonome Systeme zukünftig verstärkt zum Einsatz kommen, wäre es vergleichsweise einfach, aufgabenbezogene Handover-Verfahren von militärischen Systemen an zivil-polizeiliche Kontrolle von Anfang an mit einzuplanen und regelmäßig zu üben.

Letztlich ist es bemerkenswert, dass bis heute – trotz identifizierter Lücken in der eigenen Reaktionsfähigkeit – weder die nationalen deutschen Zuständigkeiten für maritime Sicherheit geklärt sind, noch NATO noch EU über ein entsprechendes Mandat in Nord- und Ostsee verfügen. Ganz offensichtlich ist das Thema nicht nur auf Ebene von Bund und Ländern höchst umstritten.

Maritime Souveränität ist Teil deutscher Handlungsfähigkeit in der Welt und maritime Sicherheit ist Teil nationaler Sicherheit. Eigene Interessen müssen auf See geschützt werden und Ocean Governance, als die nachhaltige, gerechte Nutzung der Meere zum Wohle der gesamten Menschheit und künftiger Generationen, kommt ohne die Durchsetzung international vereinbarter Regeln nicht aus. Es steht deshalb für die Bundesrepublik außer Frage, dass sie dringend maritim handlungsfähiger werden muss. Dazu muss sie sich einer offenen Debatte über maritime Sicherheit und über die Rolle der Marine in ihrer maritimen Sicherheitsarchitektur stellen.

Dr. Moritz Brake ist Korvettenkapitän der Reserve und selbstständiger Berater für maritime Sicherheit und Strategie. Er ist Mitglied des Deutschen Maritimen Instituts und Senior Fellow am Center for Advanced Security, Strategic and Integration Studies.

Moritz Brake