Mit dem Meeresschutzabkommen wollen die Vereinten Nationen den maritimen Lebensraum vor Verschmutzung und Raubbau bewahren. Bis 2025 müssen mindestens 60 Staaten den Vertrag ratifiziert haben.
Seit der jährlichen Vollversammlung der Staats- und Regierungschefs Ende September liegt das Meeresschutzabkommen bei den Vereinten Nationen in New York zur Unterzeichnung aus. Zwei deutsche Regierungsmitglieder lobten nach der Unterzeichnung euphorisch diese Vereinbarung. Sie sei ein Hoffnungsschimmer für die Meere, die Menschen, aber auch für die Vereinten Nationen, meinte Außenministerin Annalena Baerbock während der UN-Generalversammlung. Die ebenfalls anwesende Umweltministerin Steffi Lemke sprach sogar von einem historischen und überwältigenden Erfolg für den internationalen Meeresschutz.
Charta der Vereinten Nationen – Ziele und Grundsätze, Grafik: Creative Commons
Danach wurde es schnell wieder sehr ruhig. Zeit, sich mit dem umfangreichen Regelwerk einmal näher zu beschäftigen. Bereits der sperrige Titel macht klar, worum es geht: Übereinkommen im Rahmen des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt der Meere in Gebieten außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit.[ds_preview]
Das vorliegende Abkommen ergänzt die Bestimmungen des Seerechtsübereinkommens von 1982, das am 16. November 1994 in Kraft getreten ist. Dieser multilaterale Vertrag mit der englischen Bezeichnung United Nations Convention on the Law of the Sea (Unclos) ist ein grundlegender Teil des Seevölkerrechts. Erstmals war es gelungen, ein verbindliches Regelwerk festzulegen mit Definitionen über Küstenmeere, Ausschließliche Wirtschaftszonen, Festlandsockel, Meerengen, Archipele und die Hohe See. Es enthält Regeln zur Nutzung durch Schifffahrt, Fischerei, Meeresforschung und zur Streitbeilegung, zum Schutz der Meeresumwelt und zum Meeresbodenbergbau. Das Seerechtsübereinkommen bildet auch die Rechtsgrundlage für Territorialfragen, Ressourcennutzung und Umweltschutz in der Arktis.
Das Meer und seine Zonen, Grafik: Alfred-Wegener-Institut
Mit dem Übereinkommen wurden drei Institutionen aufgebaut:
- Der Internationale Seegerichtshof in Hamburg ist seit 1981 das höchste Gericht für seevölkerrechtliche Fragen und entscheidet über Konflikte und Unklarheiten in Anwendung und Auslegung des Seerechtsübereinkommens.
- Die Internationale Meeresbodenbehörde in Kingston auf Jamaika verwaltet seit 1994 die Bodenschätze der Tiefsee als „gemeinsames Erbe der Menschheit“.
- Die Kommission zur Begrenzung des Festlandsockels in New York ist seit 1997 das zentrale Gremium zur Festlegung der Grenzen des Festlandsockels.
Bis heute wurden drei ergänzende Umsetzungsabkommen beschlossen:
- Das Übereinkommen zur Durchführung der Regelungen zum Meeresboden stellt seit 1994 die Rechtsgrundlage der Internationalen Meeresbodenbehörde dar und enthält detaillierte Vorschriften zum Bergbau in Meeresgebieten außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit.
- Das Übereinkommen zur Erhaltung und Bewirtschaftung von gebietsübergreifenden Fischbeständen und weit wandernder Fische außerhalb der Gebiete nationaler Hoheitsbefugnisse von 1995 schränkt das Fischen ein für Bestände, die sowohl innerhalb als auch außerhalb nationaler Gewässer vorkommen.
- Das nun beschlossene Meeresschutzabkommen.
Anwendungsbereiche
Das Meeresschutzabkommen folgt in Deutschland geltenden Grundsätzen wie das Verursacher- und Vorsorgeprinzip, die Freiheit der wissenschaftlichen Meeresforschung und die Freiheit der Hohen See. Ziel ist es, die biologische Vielfalt der Hohen See zu erhalten und eine Nachhaltigkeit der Nutzung zu gewährleisten, und zwar gegenwärtig und langfristig. Die Hohe See, definiert als Gebiet außerhalb jedweder nationalen Gerichtsbarkeit, ist damit „gemeinsames Erbe der Menschheit“.
Festgeschrieben ist der Grundsatz der Billigkeit, also der gerechten und ausgewogenen Aufteilung der Vorteile aus der Bewirtschaftung der Ozeane. Festgeschrieben sind auch das Berücksichtigen und Nutzen des einschlägigen traditionellen Wissens indigener Völker und lokaler Gemeinschaften. Bereits in der Präambel erfolgen Hinweise, dass dieses Abkommen nicht so auszulegen ist, dass es die bestehenden Rechte der indigenen Völker einschränkt. Vielmehr soll es im Namen heutiger und künftiger Generationen als Verwalter der Ozeane handeln und die Parteien zu einer verantwortungsvollen Nutzung der Meeresumwelt und der biologischen Vielfalt verpflichten.
Das Abkommen soll stets die Verwendung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigen. Es erkennt die besonderen Umstände der am wenigsten entwickelten Länder an, insbesondere der kleinen, sich entwickelnden Inselstaaten, aber auch die Interessen und Bedürfnisse Entwicklungsländer allgemein.
Das Meeresschutzabkommen gilt nicht für die Bereiche über dem Festlandsockel bis zur seewärtigen Grenze der Ausschließlichen Wirtschaftszone – hier sind die Nationen zuständig. Es gilt auch nicht für den Meeresboden der Hohen See, definiert als „The Area“ („Das Gebiet“) – hier ist die Internationale Meeresbodenbehörde zuständig. Die Bestimmungen gelten auch nicht für die im Übereinkommen zur Erhaltung der Fischbestände geregelten fischereibezogenen Tätigkeiten. Auch Behördenfahrzeuge wie Kriegsschiffe, Militärluftfahrzeuge und Marinehilfsschiffe sind ausgenommen. Jede Vertragspartei stellt jedoch die Beachtung dieser Regelungen durch Erlass geeigneter Maßnahmen sicher. Das Meeresschutzabkommen hindert eine Vertragspartei nicht daran, strengere Bestimmungen einzuführen.
Einvernehmen und Konsens
Der Generalsekretär der Vereinten Nationen beruft die erste Konferenz der Vertragsparteien (conference of the parties, COP) spätestens ein Jahr nach Inkrafttreten dieser Vereinbarung ein. Auf ihrer ersten Sitzung bestimmt die Konferenz einvernehmlich die Verfahrensregeln für sich und ihre Nebenorgane, setzt ein Sekretariat ein, erlässt Finanzregeln und gibt sich schließlich eine Geschäftsordnung. Alle Sitzungen, gewöhnlich am Sitz des Sekretariats im Hauptquartier der UN, sind öffentlich, sofern von der Konferenz nichts anderes beschlossen wurde. In Streitfällen kann es den Internationalen Gerichtshof im niederländischen Den Haag anrufen.
Mit Ausnahme der ersten Sitzung, in der Einvernehmen hergestellt werden muss, werden Beschlüsse und Empfehlungen grundsätzlich im Konsens gefasst. Wird kein Konsens erzielt, gelten die Beschlüsse und Empfehlungen bei Dreiviertelmehrheit der anwesenden und abstimmenden Parteien als angenommen.
Zur Aufgabenbewältigung des Schutzabkommens sind verschiedene Ausschüsse mit Expertinnen und Experten einzurichten, die die einzelnen Themenbereiche wissenschaftlich Aufbereiten, Bewerten und mit ihren Empfehlungen in die vorgesehene Abstimmung geben.
Wesentliche Zielmarke ist das Einrichten schutzbedürftiger Gebiete. Hier geht es neben dem Erhalt der biologischen Vielfalt und der Ökosysteme auch um Produktivität und Gesundheit der Gebiete, um ein Verbessern ihrer Widerstandsfähigkeit gegenüber heutigen und zukünftigen Stressfaktoren wie Klimawandel, Meeresverschmutzung oder die Versauerung und Erwärmung der Ozeane. Die vorgeschlagenen Schutzgebiete werden durch ein noch zu installierendes Wissenschaftlich-Technisches Gremium bewertet und mit Empfehlungen zur Entscheidung an die Konferenz der Vertragsparteien gegeben.
Der Ausschuss für Kapazitätsaufbau und Transfer von Meerestechnologie soll Leitlinien für die friedliche Bewirtschaftung der genetischen Meeresressourcen der Hohen See erarbeiten. Ziel ist eine faire und gerechte Aufteilung der monetären und nichtmonetären Vorteile unter den Vertragsparteien. Damit werden maritimes Wissen und meereswissenschaftliche Forschungsergebnisse allen Interessierten zugänglich gemacht, insbesondere den Entwicklungsländern und den geografisch benachteiligten Staaten, um auch diesen Ländern eine Teilhabe zu ermöglichen.
Um diesen Wissens- und Technologietransfer zu beschleunigen, wird eine Berichtspflicht eingeführt und eine transparente Open-Access-Plattform aufgebaut. In dieser Clearing-House-Mechanismus genannten Wissensdatenbank sollen alle Projekte und Tätigkeiten von Staaten und Organisationen auf Hoher See gesammelt werden. Alle Vertragsparteien berichten darüber, wer wann, was, wie und wo macht – und im Idealfall auch mit welchen Erfahrungen und Ergebnissen. Zusätzlich wird ein Implementierungs- und Compliance-Ausschuss eingerichtet, der die erforderlichen gesetzgeberischen, administrativen und politischen Maßnahmen der Vertragsparteien zur Umsetzung dieser Vorgaben überwacht.
Ein weiterer Teil des Abkommens befasst sich mit dem Durchführen und Überwachen von nunmehr verpflichtenden Umweltverträglichkeitsprüfungen. Für das Entwickeln und Festlegen der erforderlichen Normen und Richtlinien ist ebenfalls das Wissenschaftlich-Technische Gremium zuständig. Für die Folgenabschätzung aus einer geplanten Aktivität mit mehr als nur geringfügigen oder vorübergehenden Auswirkungen auf die Meeresumwelt ist zwar die durchführende Partei selbst verantwortlich, jedoch sind Entscheidungsunterlagen anzufertigen und zu veröffentlichen, unter anderem über den Clearing-House-Mechanismus. Genehmigungen dürfen nur dann erteilt werden, wenn alle angemessenen Anstrengungen unternommen wurden, um erhebliche negative Auswirkungen für die Meeresumwelt zu vermeiden.
Auch Verfahren und Leitlinien für Notfallmaßnahmen zur Vermeidung schwerer oder irreversibler Schäden an der biologischen Vielfalt des Meeres sind vom Wissenschaftlich-Technischen Gremium auf Basis der besten verfügbaren wissenschaftlichen Methoden und Informationen zu erarbeiten.
Der Finanzausschuss schließlich erarbeitet ein Verfahren für eine angemessene finanzielle Ausstattung, die im Wesentlichen durch die Vertragsparteien und einzelne Fonds alimentiert wird. So soll sichergestellt werden, dass auch Entwicklungsländer bei der Umsetzung dieses Abkommens unterstützt werden können.
Die Zeit läuft
Dieses Abkommen liegt noch bis zum 20. September 2025 bei den Vereinten Nationen zur Unterzeichnung aus. Bis jetzt haben Vertreter von 82 Staaten und Institutionen, darunter die Europäische Union, dies getan. Damit ist aber noch keine einzige Ratifizierung erfolgt. Inkrafttreten wird das Abkommen erst 120 Tage nach der Hinterlegung der 60. Ratifizierungs- oder Annahmeurkunde.
Auch wenn im Abkommen viele Regelungen den richtigen Weg aufzeigen und eine erste wichtige Festlegung getroffen wurde, dass nämlich Gebietsansprüche oder Ansprüche auf genetische Meeresressourcen der Hohen See generell nicht anerkannt werden, können konkrete Maßnahmen erst nach der ersten, einvernehmlich beendeten Sitzung der Konferenz der Vertragsparteien erwartet werden. Dabei birgt die Absicht einiger Länder, ihren Festlandsockel über die Ausschließliche Wirtschaftszone von 200 Seemeilen hinaus auszudehnen, ebenso Streitpotenzial im zuständigen Gremium wie das Dilemma der Internationalen Meeresbodenbehörde, den kommerziellen Tiefseebergbau mit dem Umweltschutz in Einklang zu bringen. Auch Deutschland hat sich Gebiete zwischen Hawaii und Mexiko reserviert, um dort zukünftig wertvolle Rohstoffe abbauen zu können. Zwar sind diese beiden kontrovers diskutierten Bereiche im Meeresschutzabkommen ausgenommen, aber sie berühren ganz wesentlich die internationale Ausweisung zukünftiger Meeresschutzgebiete.
Auch die auf der 15. Weltnaturschutzkonferenz im Dezember 2022 im kanadischen Montreal von den Vertragsstaaten des Übereinkommens über die Biologische Vielfalt beschlossene Vereinbarung, 30 Prozent der Land- und 30 Prozent der Meeresflächen bis 2030 unter Schutz zu stellen, ist herausfordernd, aber mit den jetzt zugelassenen Mehrheitsbeschlüssen vielleicht noch möglich.
Dicke Bretter allemal, denn bisher wurde die Mehrzahl der gesteckten Ziele des Klima-, Umwelt- und Naturschutzes nicht erreicht – auch nicht von Deutschland.
Fregattenkapitän a.D. Klaus-Dieter Klages war in seiner letzten Verwendung als Referatsleiter im Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr eingesetzt.
Klaus Klages
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